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试论建设项目后评价

摘要:建设项目后评价主要是指通过对已完成的建设项目进行综合评价,在评价主要效益指标是否实现的同时,对工程项目建设过程进行分析,找出成败的原因,总结经验教训,为其他项目建设提供决策和参考。是工程项目管理工作的延伸,是项目管理周期一个重要阶段,应受到有关部门的充分重视和积极支持。
关键词:试论;项目;后评价

建设项目后评价是指对已经完成的项目的投资决策、建设过程、运营情况、经济效益、社会和环境的作用和影响所进行的系统的、客观的分析;通过对项目活动实践的检查和总结,确定项目预期的目标是否达到,项目或规划是否合理有效,项目的主要效益指标是否实现;通过分析评价找出成败的原因,总结经验教训;并通过及时有效的信息反馈,为未来新项目的决策和提高完善投资决策管理水平提供经验教训,同时也为后评价项目实施运营中出现的问题提出改进意见,从而达到提高投资效益及其可持续性的目的。
1、项目后评价的产生与发展
国外的项目后评价与项目前评价几乎同时产生,是20 世纪30 年代美国国会为监督政府“新政”政策性投资的手段。近年来,项目后评价已经形成较为完善的体系,呈现出以下趋势:⑴ 评价的内容、方法向多样化发展。经历了由单一的财务评价,向包括财务、经济、环境、社会等多种评价方法演变的过程,评价内容、对象逐渐增多。财务评价中,财务的可行性是主要评价目标;经济评价中,社会费用与效益或项目的经济可行性是主要评价目标;环境评价中,项目建设与环境保护之间的相互关系受到重视;社会评价中,强调作为经济与社会发展主体的人在项目建设中的作用、地位。⑵项目评价倾向于对投资项目全过程进行评价。⑶国际金融组织扩大后评价机构的功能,将资金预算、监测、审计和评价结合在一起,形成一个有效、完整的管理循环和评价体系。国内投资项目后评价工作始于20 世纪80 年代中后期,1988年国家计委正式委托中国国际工程咨询公司进行第一批国家重点建设项目的后评价,90 年代中期在全国范围内得到普遍推广,初步形成了自己的后评价体系。随着投资体制改革的深入和发展,和项目决策工作得到加强,后评价工作逐渐受到经济界和投资界的重视。但总体而言,仍处于起步阶段。显然,要加强社会对投资行为的评价和监督, 减少决策失误造成的损失,必须研究如何加强后评价工作,建立和完善政府投资活动的后评价体系。
2、项目后评价的内容
 1. 项目目标评价:评定项目立项时原来预定的目的和目标的实现程度,是项目后评价的主要任务之一。因此,项目后评价要对照原定目标应完成的主要指标,检查项目实际实现的情况和变化,分析实际发生改变的原因,以判断目标的实现程度。判别项目目标的指标应在项目立项时确定,一般包括宏观目标,即对地区、行业或国家经济、社会发展的总体影响和作用等。建设项目的直接目标,即建设该项目所确立的所有的量化指标。目标评价的另一项任务是要对项目原定目标的正确性、合理性和实践性进行分析和评价。有些项目原定的目标不明确,或不符合实际情况,项目实施过程中可能会发生重大变化,如政策性变化或市场变化等,项目后评价要给予重新分析和评价。   
2. 项目实施过程评价:项目的过程评价应对照立项评估或可行性研究报告时所预计的情况和实际执行的过程进行比较和分析,找出差别,分析原因。过程评价一般要分析以下几个方面: ⑴项目的立项、准备和评估; ⑵项目的内容和建设规模;⑶工程进度和实施情况;⑷配套设施和服务条件;⑸受益者范围及其反映;⑹项目的管理和机制;⑺财务执行情况。   
3. 项目效益评价:项目效益评价即财务评价和国民经济评价,其评价的主要内容与项目前评价无大的差别,主要分析指标是:内部收益率、净现值和贷款偿还期等项目盈利能力和清偿能力的指标。但后评价与前评价的不同之处在于:前评价采用的是预测值,后评价则采用实际值,是对评价时点以前发生的财务现金流量和经济流量进行统计学的分析处理;同时,前后评价时对财务数据的处理都应剔除物价通货膨胀的因素,以保证前后评价数据指标的可比性。   
4. 项目影响评价。项目的影响评价内容包括经济影响、环境影响和社会影响。   
5. 项目持续性评价:项目的持续性是指在项目的建设资金投入完成之后,项目的既定目标是否可以持续地发展下去,接受投资的项目业主是否愿意并可能领导自己的力量继续去实现既定目标,项目是否具有可重复性,即是否可在未来以同样的方式建设同类项目。项目持续性的影响因素一般包括:本国政府的政策、管理、组织和地方参与、财务因素、技术因素、社会文化因素、环境和生态因素、外部因素等。
3、项目后评价的程序和方法   
项目后评价的原则坚持评价的客观性、公正性和科学性。项目后评价对事不对人,目的是吸取经验教训,以便提高项目决策水平和管理水平。
1、国内项目后评价一般分为四个阶段:
(1)项目自评阶段:项目业主会同执行管理机构按照国家的有关规定和要求
编写项目的自我评价报告,报行业主管部门。 
(2)行业或地方初审阶段:由行业或省级主管部门对项目自评报告进行初步审查,提出意见、一并上报。 
(3)正式后评价阶段:由相对独立的后评价机构组织专家对项目进行后评价,通过资料收集、现场调查和分析讨论,提出项目的后评价报告。
(4)成果反馈阶段:在项目后评价报告的编写过程中要广泛征求各方面意见,在报告完成之后要以召开座谈会等形式进行发布,同时散发成果报告。    
2、项目后评价的方法一般采取比较法,即通过项目产生的实际效果与决策时预期的目标比较,从差异中发现问题,总结经验和教训,提高认识。项目后评价基本上可概括为四种:
(1)影响评价法:项目建成后测定和调研在各阶段所产生的各种现时影响和效果,以判断决策目标是否正确。
(2)效益评价法:把项目产生的实际效果或项目的产出,与项目的计划成本或项目投入相比较,进行盈利性分析,以判断项目当初决定投资是否值得。
(3)过程评价法:把项目从立项决策、设计、采购直至建设实施各程序的实际进程与原订计划、目标相比较,分析项目效果好坏的原因,找出项目成败的经验和教训,使以后项目的实施计划和目标的制定更加切合实际。
(4)系统评价方法:将上面三种评价方法有机地结合起来,进行综合评价,取得最佳评价结果。
进行项目后评价时还应注意以下几点:第一,选择项目后评价单位时,一定要选择有后评价资质的、相对独立的中间机构,这是前提。第二,尽可能不要选择与本单位或本企业有隶属关系的后评价单位,一方面可以使后评价工作正常进行,另一方面也可以使后评价结果更趋于实事求是。第三,项目已竣工验收,投资决算已经上报批准或已经审计部门认可;第四,项目已经投入生产(使用、运营) 一段时间,能够评价企业的经济效益和社会效益。否则,将很难得出实事求是的结论,也就是说失去了国家开展建设项目后评价工作的意义。
4、开展项目后评价存在的问题
我国后评价工作之所以进展缓慢,受到许多因素的制约,主要包括投资管理体制性、后评价管理机制、后评价人才缺乏、决策主体障碍、后评价结果使用及后评价法规、资金等因素。目前影响后评价工作开展最主要的是决策主体障碍和后评价结果使用两个因素。
1、决策主体的障碍:
决策主体最为主要的职责就是进行决策,在投资法制化管理不完善的情况下,其素质的高低对投资决策质量起着至关重要的作用。因此,提高其素质是实现公共投资决策民主化、科学化的关键。由于在现行体制下,决策主体缺乏风险意识和责任意识,再加之担心追究决策责任,所以作为决策主体绝对不会主动开展项目后评价工作,即使进行项目后评价,他们也不会积极配合,甚至有意制造重重障碍,干扰后评价的正常进展,因此很难保证后评价工作质量。  
(1)决策主体的心理障碍。任何投资项目都不可能十全十美,都或多或少的存在着缺陷。开展后评价,就是要分析、总结项目的经验教训,客观评价项目的立项决策、施工建设、生产运营及可持续性等因素。因此,无论是政府宏观管理部门、决策部门,还是代表国家、政府、企事业单位的决策者,不愿意推动项目后评价开展的最大障碍就是担心项目运营过程中的问题暴露出来,影响他们的政绩,甚至追究他们的行政责任、经济责任和法律责任。要克服这种心理障碍,保持健康的心态,决策者就必须具备良好的素质,要具有勇于决策和敢担风险的胆识、专与博相结合的知识基础、现代化的管理和决策的才能以及坚韧不拔的意志品质。要求决策者在完善的决策体制中开展工作,严格按照科学的决策程序,遵循正确的决策原则,依靠专家和中介组织,运用科学的方法和先进的技术手段,进行科学决策。  
(2)决策主体存在片面认识。在许多决策者中存在这样一种片面认识,认为投入很多经费用于项目后评价是不值得的。他们只看到了投入,而没有看到后评价所带来的效益。后评价带来的效益有直接效益,而更多的是长期效益。认识不到位,就不可能重视后评价工作。同时,政府最高层应当认识到评价工作的重要。没有高层的决心和支持,没有在出现威胁和压力时对后评价人员的保护,就不能确保评价职能的公正性和独立性,也不能落实进行专业评价所需要的技术人才和资源。  
(3)缺乏风险意识、责任意识。任何投资都面临着盈利、亏损,甚至破产的可能性,作为投资者必须承担相应的利益风险。社会主义市场经济的运行是在供求机制、价格形成机制的作用下,市场在资源配置中发挥基础性作用。任何投资主体、决策主体都是在利益机制的驱使下和风险机制的有效约束下自主决策、自负决策后果。后评价除了改善投资效益、提高管理水平外,就是要确保良好的投资责任。由于投资主体和决策主体缺乏风险意识、责任意识,与后评价功能存在着矛盾,因此,为后评价工作的顺利开展形成了障碍。
2、后评价结果使用障碍:   
后评价结果的使用是后评价体系中的一个决定性环节。它是一个表达和扩散评价结果信息的动态过程,同时该机制还应保证这些成果在新建或已有项目中以及其他开发活动中得到采纳和应用。因此,后评价作用的关键取决于所总结的经验教训在投资项目和开发活动中被采纳和应用的效果。但由于后评价结果的使用机制和使用方式的特殊性,以及后评价结果信息扩散的广泛性等,也导致了后评价工作的开展阻力重重。
(1)后评价结果的使用机制主要包括两个方面:一是评价信息的报告和扩散,其中包含了评价者的工作责任。后评价的结果和问题应该反馈到决策、计划规划、立项管理、评估、监督和项目实施等机构和部门。二是后评价结果及经验教训的应用,以改进和调整政策的分析和制订,这是重要的后评价功能。为了保证后评价结果更好的使用,必须在评价者及其评价成果与应用者之间建立明确的机制。
(2)根据我国的实际情况,后评价结果的使用具体可采取以下形式:一是向政府部门反馈,使政府在制定经济政策、规划、发展战略时借鉴参考。二是向贷款机构反馈,使贷款机构根据后评价成果调整未来计划方向、编制贷款计划和技术援助计划、改进新项目及规划设计、完善在建项目和完工项目。三是向投资者反馈,使投资者及时吸取经验教训,采取补救措施,调整未来投资方向。四是向社会公开发表,可以通过出版物、信息发布系统、成果发布会或讨论会等不同形式对外公布后评价结果,提高后评价结果的使用效率,并加强公众监督。
5、后评价的意义
1、后评价是提高投资决策水平、改进投资决策、提高投资效益的需要。   
从多年我国固定资产投资管理的情况看,虽然多数建设项目是成功的,建成后对国家经济发展起到了重要的作用,但也应当看到,有一些项目投资的实际效益低于预测效益,有的项目长期达不到设计能力,还贷能力差,这其中的原因是多方面的,这时就有必要通过项目后评价,认真地研究、分析项目效益达不到预期目标的原因,确定哪些是由项目决策造成的、哪些是由项目实施中管理不善造成的、哪些是由外部环境和条件变化造成的,并提出适当的纠正措施。同时,通过后评价,将有关信息反馈到投资管理和投资决策部门,为改进和改善项目投资政策提供依据。
2、后评价是保证可行性研究和前评估客观、公正性的需要。   
在建设项目投资过程中,可行性研究和前评估并没有发挥多大的作用,虚假可行性研究的现象还不同程度地存在。因此,建立完善的项目评价方法和制度,对前评估进行较全面、客观的检测和衡量,并建立起相应的奖惩制度,可以促使项目的前评估人员和有关部门在进行前评估中树立高度的责任感,确保项目前评估的客观、公正。同时,随着国家经济体制改革的深化,要求投资方对项目进行后评价,针以每个项目的具体情况,提出改进经营方法、加快贷款回收的措施和建议,使企业生产经营活动朝着预期目标运行是必然的要求。因此,项目后评价是最终保证建设项目的效益性、安全性的需要。
3、开展后评价是提高项目管理水平,实现项目管理科学化的需要。   
做好后评价工作不仅能提高投资决策水平、改进投资决策、提高投资效益,而且能利于提高项目管理水平,有利于实现项目管理科学化。项目建设管理是一个复杂的系统工程,在这个大系统中,客观地存在着不同层次的科学管理机制,即项目的建设管理的客观规律。进行项目后评价,通过运用实际数据、资料来检验、分析工程管理中存在的问题,总结研究项目各阶段变化的内在联系和促成因果,形成科学的评价结论。运用评价的结论和所获得的经验教训,指导新的项目建设,从而能达到不断地提高项目管理水平的目的。
4、后评价是公众要求
随着我国社会现代化进程的加快发展,我国的基础设施建设、住宅建设、
环境保护和生态建设投资力度不断增大,每年都有数以亿计的固定资产投资、基础设施建设投资以及公共事业投资。如何保证公共投资决策的科学性和提高资金使用效率,已成为亟待研究和解决的重要问题。
由于公共投资主要由政府用财政资金安排,且注重社会效益,难以科学判断项目的决策效果及其影响,因此,政府在公共投资领域存在许多问题,突出表现在以下几个方面:一是缺乏科学论证。由于政府对公共投资的管理比较薄弱以及一些部门的主要领导缺乏科学决策的思想和观念,不按科学的决策程序进行决策,许多建设项目甚至出现了边设计、边施工、边修改设计方案的严重违背科学规律的现象。“钓鱼项目”、“条子工程”、“形象工程”、“献礼工程”、“长官意志”在公共投资领域表现的更为突出,先决策、后论证,“可批性研究”依然存在。二是缺乏科学的招投标制度,项目监管薄弱。由于公共投资运行机制尚未摆脱旧有模式与格局,政府在资金筹集和投资方面缺乏统一的规划与管理,暴露出诸多问题。一些公共投资项目建设招投标不规范,不按招标投标的程序和工作内容进行运作,甚至搞暗箱操作,难以实现投标人的公平、公正、公开、自由、有序的竞争;有些单位甚至根本不进行招投标就可确定设计方案和项目施工单位,难以实现投标方在技术、管理、质量、服务、资信等方面的保证;还有一些公共投资部门缺乏熟悉项目投资、施工与监管的专业管理队伍,不能对项目实施全过程进行有效的管理和控制,难以保证工程质量,给国家造成重大损失。三是重立项审批,忽视对项目实施过程的监督。由于受传统行政管理体制的影响,政府牢牢掌握投资审批的权力,再加之有些公共投资的单一具体项目的投资数额不大,政府对立项审批相对重视,一旦获准立项,往往忽视对项目实施方案的审查、对项目招投标的管理、对施工过程的监督和项目竣工的质量验收以及项目建成后的影响评价和可持续性评价,从而造成项目投资严重超概算、项目设计不合理、工程施工质量差、群众反映意见大等问题,也为一些领导干部滥用权力、滋生腐败提供了土壤。
    要解决上述问题,必须强化投资决策约束机制。即在建立决策失误追究制度、领导者经济责任审计制度,强化工程项目法人责任制和工程监理制度的同时,开展项目后评价工作,不仅有利于确保投资责任落实,有利于确保重大决策失误追究制度的贯彻执行,而且可以为公众提供客观、公正的评价结果,为满足公众对项目投资的监督提供依据。
从以上可以看出,项目后评价是工程项目管理工作的延伸,是项目管理周期一个重要阶段,应受到有关部门的充分重视和积极支持。

  • 作者:孙子超
  • 日期:12-07-21
  • 来源:甘肃电力工程造价管理中心

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