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电力建设项目后评价工作的若干思考

摘要:近几年来,电力建设项目后评价工作不断深入开展,积累了一些经验也显现出一些问题。
    对此本文进行了一些总结、思考和探讨。认为后评价工作是项目管理过程评价中的必要环节,后评价的理论、方法和评价指标体系还有待完善,并且要尽快建立起有效的后评价成果反馈机制和信息利用平台。
关键词:电力后评价;反馈机制

    项目后评价在电力投资领域是一项全新的工作,依据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)国务院关于投资体制改革的决定:加强和改进投资的监督管理。通过对投资活动成绩和失误的主客观原因分析,可以比较公正客观地确定投资决策者、管理者和建设者工作中实际存在的问题,从而进一步提高他们的责任心和工作水平。后评价工作在电力企业中推行的实践经验表明,项目后评价对提高投资效益、增强决策的科学性起到了非常重要的作用。作为其中的重要阶段,形成完整的决策周期。将进一步完善当前的电力投资管理体系,有效推动电力投资决策的科学化水平。
    项目后评价首先是一个学习过程,其次后评价又是增强投资活动工作者责任心的重要手段。电力企业这些年来已经从项目后评价中吸取了大量经验教训,推动了投资决策水平的提高。当前,电力投资项目后评价工作正在不断深入,通过项目后评价遇到一些观念。如:有些观点认为项目后评价不一定需要,项目都有进行总结、评比。另一些认为项目后评价成果效果不大,利用价值不高。还有些认为个别项目后评价水平不高,该反映的问题没有反映出来,评价结果像工程评优。对于项目后评价工作的理解,认为需要在几个方面认真思考和建议,有助于解决问题:
1、项目后评价是项目生命周期的全过程一个阶段
    项目管理是对应于项目生命周期的全过程。因此项目评价也应对应于项目生命周期的全过程,对项目的每个阶段进行评价。后评价是项目生命周期的全过程中的一个阶段;可以把项目评价根据项目管理的不同特点分为三部分内容:即项目前评价、项目中评价、项目后评价。由于这三个阶段项目管理内容和侧重点不同,其项目评价内容也不同。这样项目评价的作用就增多了,内容的涵盖面也广了。它不光是对项目有预测论证和评价作用,还包括监督、控制、总结经验、反馈信息等作用。即项目在其生命周期全过程中,为了更好地进行项目管理,针对项目管理生命周期每阶段特点应用科学的评价理论和方法,采用适当的评价尺度所进行的根据确定的目标来测定对象系统属性,并将这种属性变为客观定量的计值或者主观效用的行为。
    项目前评价也就是所述传统定义的项目评价。通常在项目生命周期的开始立项阶段进行的.它通过预测、论证和评价,从正反两方面提出意见和建议,为项目决策者提供项目取舍及实施方案的多方面参考,并通过客观、准确地将与项目有关的资金、资源、技术、信息、市场、财务、经济、社会等各方面的基本数据资料和实际环境。完整地汇集、预测,呈现于项目决策者面前,使其能够实事求是地作出科学正确的决策。
    项目中评价是指在项目立项上马以后、在项目实施时期,对项目状态和项目进展情况进行衡量与监测,对已完成的工作做出评价。为项目管理和决策提供所需的信息,指出以后项目管理的努力方向。其目的在于检测项目实施的实际状态与目标状态的偏差。分析其原因和可能影响因素,及时反馈信息,以便作出决策,采取必要的管理措施来实现或达到既定目标,改进项目管理,以便有利于项目业主以及其它利害相关者及时了解和把握项目现状,加强对项目的监督和控制。
    项目后评价是项目建设程序的最后一个阶段,我国一般指项目竣工交付生产(使用或运营)1-3年后进行的评价,通过对项目实际发生情况与规划的预测情况进行比较分析。尽可能全面地总结项目建设全过程的成功经验与失误教训,对成功的经验进行提炼,对不足的方面分析其形成原因并提出有益的咨询意见。为今后提高项目的决策水平,充分发挥项目的技术经济效果,提高后续项目的决策和管理水平提供有益的指导和借鉴,并帮助企业促进项目的进一步完善和发展。因此,项目立项前的评估、建设过程中的监测评价(项目中评价)及后评价三者体现了事前、事中、事后评价的有机统一,不能把它们割裂开。
    所以,认为建设项目后评价是必须的。需要规定电力工程建设程序一般分为项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等八个阶段,明确后评价是电力工程项目建设程序的一个阶段。但是,如何规范地开展电力工程项目后评价,至今尚无规范可依,需要有关组织(如中电联)进行策划制定有关规范。注重电力工程项目后评价与立项时的项目评估及项目建设过程的评价的有机统一相互补充,组成一个有机的评估体系。
2、后评价理论、方法和指标分析有待完善   
由于电力项目后评价工作机制尚不完善,后评价工作也才开始考虑被列入电力固定资产投资项目的基本建设程序中,从而影响了后评价工作的制度化建设。这就要求在项目后评价过程中,应按项目背景综合考虑项目实际情况建立合理的项目后评价指标。但从另一个方面考量,项目后评价又要求评价结果具有一定的可比性,这样便于在不同项目中进行比较。这样项目的指标设定就面对尴尬的位置,既要强调项目特殊性又要突出项目的普遍性。最终的结果往往是两方面都难以兼顾。
    同时电力固定资产投资项目具有复杂性。在实际的后评价工作中大量的采用综合评价法。一个现实的问题是综合评价方法要求评价指标之间必须具有相互独立性。由于电力工业的特点,除财经济指标以外的其他指标通常没有严格的量化评价标准。因此一个常见的结果是,后评价报告中的财务经济评价以量化指标为主,比较受到重视。而工艺技术以及管理评价往往是定性评价为主,虽然也有量化的指标,但是往往属于描述性指标。可比性不强,自然也容易被忽视。最终造成的结果是后评价报告有演绎为财务经济报告,而工艺技术以及管理成为总结报告的倾向。
    目前后评价工作常用的方法有对比法、逻辑框架法、成功度法等。这些方法存在一些不足,主要表现为对项目的影响评价多为定性评价,难以将其转化为定量评价。在评价工作中基本不考虑各评价指标之间的相互影响。对于项目基础数据缺乏合理的处理和分析,以致难以剔除项目以外因素对评价指标的影响,同时导致无项目情况下的结果分析和评价时点以后的预测结果精度不高。同时,对项目的后评价主要为各指标的分散评价,没有形成综合的集成评价。成功度法虽然能够得出一个总体成功度。但由于评价者的主观因素性,如个人的文化水平、知识结构、社会经历和能力大小等差异,使得人们对各项因素的褒贬程度不相同,难以对收集到的信息进行量化处理和综合评价,得出评价结论往往带有一定程度的片面性和静止性,其评价结果存在很大的局限性。所以,有些观点认为后评价利用价值不高有一定道理。
    建议在后评价方法研究方面,应用数学手段,建立定量分析的评价模型,开发具有良好的通用性和可扩充性的评价系统。这是未来评价系统研究开发的重点,也是提升后评价质量水平的重要途径。采用集成模糊变换和线性规划的思路,将后评价指标归类、细分、量化,设计一套符合科学发展观的评价指标。这套评价指标首要解决的问题是一定评价对象范围内的共性问题。首先强调可比性指标,对于特殊性问题只做描述性分析。针对个别领域进行后评价指标体系的研究工作。一个有效的后评价指标体系应具备信息收集、描述、解释、评价和预测等功能。显然,后评价指标体系的建设是一个非常复杂的问题。期望一次性解决所有的问题是不现实的,研究工作应有针对性。逐步加深,有序扩展。
    也可以参照GB/19580—2004《卓越绩效评价准则》标准,对项目后评价的理论和方法研究。《卓越绩效评价准则》管理标准是国家2005年发布,在:IS09001—2000基础上补充提出的战略、资源、社会公益、市场与经营结果等要素管理的标准,由此推动后评价的标准化建设。
3、建立有效的后评价成果的反馈流程和机制
    电力项目后评价反馈机制是一个表达和扩散后评价成果的动态过程,包含后评价成果的反馈流程和管控机制。首先,该机制的建立是实现投资项目管理从决策、执行、评价、反馈到决策优化的闭环管理模式的关键环节,有利于投资决策机制的持续优化,提升投资决策水平;其次,根据强化理论和期望理论,建立有效的项目后评价反馈机制可以改变项目干系人对项目结果的预期,提升项目决策者、建设者、运营者的工作责任心,从而达到事前控制的目的;第三,通过后评价反馈机制的建立并与企业绩效考核体系建立必要的接口,能够约束项目需求单位的行为。增强项目前评估的准确性和可信性。使项目投资决策更加科学。
    项目后评价反馈机制是整个投资管理流程形成闭环管理的关键环节,对于提升投资管理的绩效具有全局意义和战略意义。由于国内电力项目后评价工作开展时间较短,尚未形成完善的流程和科学的管控体系,在后评价的反馈机制方面还处于探索阶段。
3.1当前电力项目后评价反馈机制主要存在以下不足
    a.后评价的内容不够全面。电力行业的项目后评价工作刚刚起步,后评价的方法体系还处于建立和完善阶段。由于项目后评价工作本身是一个逻辑完整的、涵盖范围广泛的方法体系。涉及到的项目干系人多,组织工作难度大,因此多数电力企业采用先易后难的策略,初期主要针对项目效益进行后评价。也针对决策过程和建设过程进行后评价。但后评价的反馈信息包含内容不全面。总结经验教训不充分。反馈效果不尽理想。
    b.反馈的信息不充分。从后评价运作机制来看,各大电力企业在实际操作中缺乏相对独立的后评价组织机构,往往是企业计划部或规划部门牵头,其他部门配合完成项目后评价工作。这种架构设置对后评价报告的编制和是否有效反馈,问题能否深入发掘,有些评估避重就轻,总结的经验多、教训少,评价报告的反馈流于形式或信息失真严重。
    c.反馈的流程不规范。尚未建立起规范、科学的反馈流程,由于内在的利益关系。评价结论并未完全反馈到项目干系人那里,使后评价效果的发挥打了折扣。
    d.反馈的成果不够理想。从项目后评价成果的应用来看,由于传统管理流程和方法体系的惯性及管理变革阻力的存在,项目后评价提出的改进建议并不能得到很好的应用,在提高决策水平、优化被评价项目的运营等方面发挥的作用有限。
3.2建议
    a.建立健全投资管理制度,从企业运作规则和流程上形成规范体系。反馈机制的建立应以企业制度的形式确立,用正式或非正式的手段使后评价获得的经验教训能在新项目和新计划的制订过程中得到应有的重视。在实际项目运作中,需要加强项目后评价和新项目投资决策之间的逻辑联系。建议在项目可行性研究报告中增加一项必备内容。即“以往项目的经验教训总结”,说明过去投资项目与拟建项目同类工程的主要经验教训及本项目拟采用的改进措施,促进项目干系人对有效改进措施的落实。
    b.评价机制建设,结合其他行业进行后评价工作的经验,探讨符合中国特色的电力固定资产投资项目后评价工作机制。后评价机制的研究应该包括后评价制度体系的建立,后评价工作的机构设置,后评价工作的组织管理程序,后评价工作规则的制定原则,后评价报告的编制标准和格式等内容。
c.建立规范的反馈流程。通过建立规范的流程、标准的接口,并将后评价结果与部门和个人的绩效考核相联系。将“项目后评价报告”作为企业重大决策失误责任追究的重要依据,使后评价中的经验教训和改进建议真正反馈到项目干系人手中,对今后工作的改进起到实质性的作用,使后评价的成果真正落到实处。
d.创新后评价报告的反馈形式。后评价报告有组织、有计划地分发扩散是改进投资活动的计划和执行的重要手段。评价者应按照任务委托与合同协议的要求,根据不同对象报送正式的或摘要的报告。评价者对服务对象的信息需求。扩散形式不一定仅仅局限于发送评价报告,也可以采取发送评价年度报告、综合研究专题报告或简报、办学习班、专业会议等形式。对于具有重大社会影响的项目要建立畅通的反馈和扩散渠道与机制,使后评价成果不仅能有效地反馈到决策部门,而且能向社会广为扩散,从而增加后评价的透明度和社会影响力。
4、后评价成果信息利用的管理
电力工程项目涉及面广,对有关地区的经济、社会和环境影响复杂而深远,后评价工作需要大量的数据资料,这些资料必须靠长久的积累。为了提高电力工程项目后评价工作效率以及为之提供可靠的数据资料,有必要建立我国电力工程项目的监测与评价数据库,这也是加强项目管理和综合分析后评价成果,充分发挥后评价作用的需要。建议有关组织(如中电联)筹建电力工程项目监测与评价数据库,存储电力工程项目建议书、可行性研究及项目评估、立项决策、建设设施过程及项目完成的监测数据,评价信息和项目后评价的成果。
建立和完善必要的项目后评价反馈辅助管理系统。如建立项目管理信息数据库,对项目筛选、立项、实施、完工到运营的全过程进行监测管理,并明确项目监测评价指标、监测程序、监测的执行与管理。同时,通过辅助管理系统加强对反馈过程的监控和反馈效果的考核。提升投资管理的绩效。
例如:国家电网公司“SGl86”信息化工程ERP项目平台利用,建立项目后评价接口。ERP(企业资源计划),是建立在信息技术基础上,以系统化的管理思想、业务流程、基础数据,为企业决策层及员工提供决策运行手段。将彻底改变传统的思维方式和作业模式,实现从分散化向集约化管理的转变,从粗放型向精细化管理的转变,从个性化向标准化管理的转变。在项目管理方面,通过引入标准化的项目结构。
5、后评价人才的培养是提高评价水平的关键
电力工程项目后评价专业性强。目前我国尚没有形成一支业务素质高的电力工程项目后评价专业人才队伍。为加快我国电力工程项目后评价工作,急需培养电力工程项目后评价的人才,这可通过多种方式进行,如由电力高校正规培养,也可由有关组织、学会、协会有计划地组织各种层次的电力工程项目后评价培训班、研讨班。还可以选择德才兼备的人员出国进修等方式,造就创新和发展的人才。后评价人员的业务水平和职业道德素质也关系到后评价能否健康有序的发展,所以后评价人才的培养应有计划、高起点、增加投入。
加强后评价方法论的培训,培养后评价业务队伍,不断改进和提升后评价方法论,提高后评价的质量。同时,在企业员工特别是一线管理人员中普及后评价理念,提高全员对开展后评价工作和反馈信息应用的重视程度,使后评价工作的成果切实为企业投资效益的提升发挥作用。
6、结语
电力企业为了保持企业盈利和竞争力,目前将投资模式由粗放型向精确化管理型转变。在发达国家,对投资项目进行后评价,已成为出资人加强投资管理、提高资金运用效率、提升股东价值的重要手段。随着我国电力投资体制改革的深入。市场机制对电力企业投资行为的约束日益强化。对投入、产出、合理的投资比例的计划和分析。对投资项目进行后评价的紧迫性也越来越高。通过项目后评价提高投资效果,反省项目决策和管理,也是提高企业自己一面宝贵的镜子。也期待更多更好的电力项目后评价成果涌现,以共同交流和提高评价水平。 

  • 作者:张蚌京
  • 日期:12-07-21
  • 来源:广西电力工业勘察设计研究院广西省

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